社會(huì)信用體系建設(shè)是當(dāng)代中國(guó)完善國(guó)家治理體系的偉大實(shí)踐。黨的十八大、十九大都對(duì)誠(chéng)信建設(shè)提出了要求。誠(chéng)信建設(shè)制度化，必然離不開法治思維和法治方式，因此，法治化是誠(chéng)信建設(shè)制度化的應(yīng)有之義。本系列專題筆談將邀請(qǐng)四位學(xué)者學(xué)者分別從不同方面探討我國(guó)誠(chéng)信建設(shè)法治化問(wèn)題。本期石新中老師將對(duì)如何構(gòu)建中國(guó)特色信用監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行探討。

　　石新中：構(gòu)建中國(guó)特色信用監(jiān)管機(jī)制

　　2019 年7 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。該《指導(dǎo)意見(jiàn)》首次系統(tǒng)地對(duì)我國(guó)如何構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管體制提出了具體的意見(jiàn)，并就如何構(gòu)建社會(huì)信用體系提出了諸多創(chuàng)新性的見(jiàn)解。國(guó)家發(fā)展改革委副主任連維良在國(guó)務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì)上稱之為我國(guó)“信用建設(shè)新的頂層設(shè)計(jì)”。該文件的頒布將會(huì)有力地推動(dòng)我國(guó)的信用體系建設(shè)，同時(shí)也將在推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化方面具有重大意義。

　　相比傳統(tǒng)監(jiān)管而言，信用監(jiān)管是根據(jù)監(jiān)管對(duì)象信用表現(xiàn)的不同實(shí)行的分級(jí)分類監(jiān)管。連維良在《指導(dǎo)意見(jiàn)》頒布之后舉行的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上就此進(jìn)行了解說(shuō)：“傳統(tǒng)監(jiān)管模式對(duì)所有監(jiān)管主體平均用力，監(jiān)管成本高，市場(chǎng)主體壓力大、受干擾多。以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制按照市場(chǎng)主體信用狀況采取差異化的監(jiān)管措施。對(duì)信用好、風(fēng)險(xiǎn)低的市場(chǎng)主體，降低抽查比例和頻次。對(duì)違法失信、風(fēng)險(xiǎn)較高的市場(chǎng)主體，適當(dāng)提高抽查比例和頻次，列入重點(diǎn)信用監(jiān)管范圍，使監(jiān)管力量‘好鋼用在刀刃上’，努力做到對(duì)誠(chéng)信守法者‘無(wú)事不擾’，對(duì)違法失信者‘利劍高懸’。”

　　據(jù)此，我們可以明確看出信用監(jiān)管和傳統(tǒng)監(jiān)管的不同。同時(shí)，我們亦能明晰，這里談的信用監(jiān)管的主體是政府管理部門，被監(jiān)管主體是各類市場(chǎng)主體。對(duì)政府部門而言，相比傳統(tǒng)監(jiān)管，信用監(jiān)管的推行將會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管力量的精準(zhǔn)投放而大大提升監(jiān)管的效率，同時(shí)，也會(huì)大幅降低行政管理的成本。從被監(jiān)管者的角度來(lái)看，守法誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的主體一方面在市場(chǎng)中因減少了不必要的采信環(huán)節(jié)，將會(huì)大幅降低交易成本（包括更好的、更優(yōu)惠的融資服務(wù)），獲得更多的交易機(jī)會(huì)，獲取更大的收益；另一方面，政府也會(huì)因其良好的聲譽(yù)為其提供更好的公共服務(wù)，如“容缺受理”“容缺審批”，等等，從而使市場(chǎng)主體可以將其更多精力用于創(chuàng)造性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。應(yīng)把“建立信用監(jiān)管體系”的提法改為“建立信用監(jiān)管服務(wù)體系”，以改變過(guò)去對(duì)政府單純監(jiān)管角色的認(rèn)知。

　　值得注意的是，政府對(duì)信用良好的主體給予的優(yōu)待至少應(yīng)該包括兩個(gè)方面：其一是對(duì)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的主體要做到“無(wú)事不擾”；其二是在可以通過(guò)信用信息共享方式等獲取相關(guān)信息和其他證明材料時(shí)，相關(guān)部門不得要求信用主體重復(fù)提供。這是另一種意義上的“容缺受理”。在當(dāng)前各級(jí)各類被管理主體經(jīng)常要應(yīng)對(duì)檢查、不斷重復(fù)提交各類材料的背景下，此舉具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　信用監(jiān)管的最重要特點(diǎn)就是根據(jù)不同主體的信用狀況實(shí)行差別化的監(jiān)管。因此，對(duì)市場(chǎng)主體的信用狀況進(jìn)行正確的分級(jí)分類就是信用監(jiān)管的前提。那么，如何才能對(duì)市場(chǎng)主體的信用狀況進(jìn)行正確的分級(jí)分類？這里涉及到兩個(gè)方面：其一，是要把反映市場(chǎng)主體信用狀況的各類信息“應(yīng)歸盡歸”，只有充分、完整的信用信息才能準(zhǔn)確地反映市場(chǎng)主體的信用狀況；其二，是評(píng)價(jià)主體能夠依據(jù)歸集的信用信息對(duì)被評(píng)價(jià)主體的信用狀況進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。

　　在信用信息歸集的完整性方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求“全面建立市場(chǎng)主體信用記錄”。應(yīng)“根據(jù)權(quán)責(zé)清單建立信用信息采集目錄，在辦理注冊(cè)登記、資質(zhì)審核、日常監(jiān)管、公共服務(wù)等過(guò)程中，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面記錄市場(chǎng)主體信用行為，特別是將失信記錄建檔留痕，做到可查可核可溯”。在信用信息的歸集渠道方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要“有效整合公共信用信息、市場(chǎng)信用信息、投訴舉報(bào)信息和互聯(lián)網(wǎng)及第三方相關(guān)信息”。這些規(guī)定具有重要?jiǎng)?chuàng)新意義。這里需要提及的是，除了前述各級(jí)各類政府部門在公共管理過(guò)程中掌握的信用信息以及信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等掌握的信用信息之外，社會(huì)中還有數(shù)量龐大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)失信信息并未被認(rèn)定和采集。對(duì)此，國(guó)家應(yīng)建立完善的失信行為認(rèn)定機(jī)制，如讓相關(guān)社會(huì)組織、律師、離退休公檢法人員等專業(yè)組織和人員加入到失信認(rèn)定的行列，讓更多的失信行為得到認(rèn)定和采集，從而彌補(bǔ)公共機(jī)構(gòu)不能采集某些信用信息的缺陷。

　　需要說(shuō)明的是，在政府部門對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行監(jiān)管服務(wù)的過(guò)程中，由于各部門管理的范圍及業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同，他們所關(guān)注信息主體的信息類型也會(huì)有所區(qū)別。也正因如此，不同部門對(duì)同一主體的信用評(píng)價(jià)可能會(huì)有出入。如一個(gè)企業(yè)可能會(huì)被稅務(wù)部門評(píng)定為Ａ 級(jí)納稅人，但卻可能被其他機(jī)關(guān)認(rèn)定為一般信用主體。

　　如何保障評(píng)價(jià)主體對(duì)被評(píng)價(jià)者的評(píng)價(jià)客觀公正，除了歸集到盡可能多的信用信息之外，還與評(píng)價(jià)者是否能對(duì)所有被評(píng)價(jià)主體平等對(duì)待以及評(píng)價(jià)分析的模型或工具有足夠的科學(xué)性有關(guān)。對(duì)此，我們應(yīng)吸取發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，保障信用服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)時(shí)秉持公正的態(tài)度。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)信用監(jiān)管是貫穿事前、事中、事后全生命周期的監(jiān)管，尤其強(qiáng)調(diào)要依據(jù)市場(chǎng)主體的信用狀況給予其不同力度的獎(jiǎng)懲。社會(huì)信用體系由信用信息公開機(jī)制、信用產(chǎn)品供求機(jī)制（包括保障信用服務(wù)機(jī)構(gòu)客觀公正地進(jìn)行信用分析、信用評(píng)價(jià)的機(jī)制）、信用獎(jiǎng)懲機(jī)制和信用修復(fù)機(jī)制組成。因此，我們只有建立和完善社會(huì)信用體系的四個(gè)機(jī)制，才能有效地推進(jìn)信用監(jiān)管制度的運(yùn)行。

　　從《指導(dǎo)意見(jiàn)》可以看出，我們推行的信用監(jiān)管機(jī)制具有明顯的中國(guó)特色，在諸多方面都具有創(chuàng)新意義。

　　第一，信用承諾制度。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出要建立健全信用承諾制度。眾所周知，市場(chǎng)主體在申請(qǐng)相關(guān)的行政許可事項(xiàng)時(shí)，往往需要提交各類支撐材料，且很難一次性提交完畢。為準(zhǔn)備這些材料，他們往往需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，并因此可能會(huì)錯(cuò)過(guò)不少商機(jī)。信用承諾制度的推行將能夠使信用狀況較好的市場(chǎng)主體在申報(bào)材料不齊備的條件下提前獲得行政許可，并因此可以占有市場(chǎng)的先機(jī)，這是保障誠(chéng)信主體獲得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要制度設(shè)計(jì)。

　　第二，信用信息自愿注冊(cè)制度。《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要建立健全信用信息自愿注冊(cè)機(jī)制。眾所周知，企業(yè)的財(cái)務(wù)信息是反映企業(yè)信用狀況的核心信息，它是交易對(duì)方最為關(guān)切的信用信息。但現(xiàn)行的《企業(yè)信息公示暫行條例》并沒(méi)有強(qiáng)制要求企業(yè)披露其財(cái)務(wù)信息。事實(shí)上，絕大多數(shù)企業(yè)都不愿公開自身的財(cái)務(wù)信息。因此，此項(xiàng)制度若能引導(dǎo)企業(yè)自愿注冊(cè)其相關(guān)財(cái)務(wù)信息，將有助于相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的信用狀況做出更為準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，為信用監(jiān)管的推行奠定較為扎實(shí)的基礎(chǔ)。

　　第三，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判預(yù)警機(jī)制。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出要“充分利用國(guó)家‘互聯(lián)網(wǎng)＋ 監(jiān)管’等系統(tǒng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判預(yù)警機(jī)制，及早發(fā)現(xiàn)防范苗頭性和跨行業(yè)跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別違法違規(guī)線索，有效防范危害公共利益和群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的違法違規(guī)行為”。可以想見(jiàn)，互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等當(dāng)代前沿技術(shù)的應(yīng)用，將使我們更為精準(zhǔn)地預(yù)判并防范相關(guān)違法違規(guī)行為的發(fā)生。若將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判預(yù)警機(jī)制運(yùn)用于金融領(lǐng)域，將會(huì)有助于我們及早地研判并防范金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

　　第四，行業(yè)組織與信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出要“積極引導(dǎo)行業(yè)組織和信用服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)同監(jiān)管”，“鼓勵(lì)相關(guān)部門與第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)在信用記錄歸集、信用信息共享、信用大數(shù)據(jù)分析、信用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、失信案例核查、失信行為跟蹤監(jiān)測(cè)等方面開展合作。”可見(jiàn)，《指意見(jiàn)》既注重在信用監(jiān)管中發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，又注重發(fā)揮行業(yè)組織和市場(chǎng)第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)要求各相關(guān)主體之間實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管。這充分體現(xiàn)了社會(huì)信用體系建設(shè)的中國(guó)特色。

　　結(jié)語(yǔ)

　　信用監(jiān)管的宗旨在于提升管理的效率，降低管理的成本，同時(shí)，也有利于市場(chǎng)主體交易效率的提升和交易成本的降低。信用監(jiān)管不止是從政府角度而言對(duì)被監(jiān)督主體管理方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上，只要有人類存在的地方，一切組織，一切團(tuán)體，只要其存在管理活動(dòng)（而這是必然的）就存在管理模式的選擇問(wèn)題。從思想史的角度看，信用監(jiān)管的理念并不新穎，古人言：“用人不疑，疑人不用”，這其中體現(xiàn)的思想就是管理者對(duì)其信任的被管理者大膽放手，不干擾屬下的自主決策，這樣才能充分調(diào)動(dòng)下屬的積極性，激發(fā)出下屬的無(wú)限潛能。在當(dāng)代中國(guó)，我們應(yīng)該發(fā)揚(yáng)光大中國(guó)傳統(tǒng)的管理智慧，在各級(jí)各類管理活動(dòng)中為相關(guān)主體充分發(fā)揮其積極性、創(chuàng)造性提供有力的制度保障。前已述及，社會(huì)信用體系建設(shè)是信用監(jiān)管制度推行的前提，信用監(jiān)管是社會(huì)信用體系在管理活動(dòng)中的應(yīng)用。中國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)和信用監(jiān)管制度的推行，對(duì)于國(guó)家治理體系及治理能力的現(xiàn)代化具有重大意義。